Обучающий материал

Методологические основы землеустройства

обзор литературы

Земля - важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами и являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения всех отраслей народного хозяйства.

Земля, как базовый фактор, выступает в пяти ипостасях: земля территория как мира в целом, так и каждой страны в отдельности; земля - пространственный базис как для человечества в целом, так и любого жителя планеты в отдельности; земля - главное и незаменимое средство производства биологической продукции, как основы самой жизни; земля - источник, кладовая важнейших ресурсов жизнеобеспечения: воды, леса, полезных ископаемых; земля - важнейший природный экологический ресурс, ее ландшафты формируют и поддерживают в постоянном режиме внешнюю окружающую среду жизни [9].

Российская Федерация имеет большие земельные ресурсы. Общая их площадь составляет 1709,8 млн. га, На 1 января 2005 года площадь сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель составила 220,7 млн. га или 12,9 % всего земельного фонда страны. На долю несельскохозяйственных угодий приходилось 1489,1 млн. га, или 87,1 %. В структуре сельскохозяйственных угодий площадь пашни составила 122,1 млн. га, залежи - 4,8 млн. га, многолетних насаждений - 1,8 млн. га, сенокосов - 24,0 млн. га, пастбищ - 68,0 млн. га. [25].

Низкие показатели сельскохозяйственной освоенности и распаханности земель объясняются неблагоприятными природными и климатическими условиями большей части территории страны. Более 80 % ее находится в зоне рискованного земледелия

В условиях ликвидации монополии государственной собственности на землю, становления многообразия форм собственности, платности землепользования резко возрастает роль управления земельными ресурсами - организующей деятельности компетентных органов исполнительной власти разных уровней по обеспечению рационального использования и охраны земель всеми субъектами земельных отношений.

Управление земельными ресурсами обеспечивает реализацию прав на землю названных субъектов, рациональное использование и охрану земель, обеспечивает выявление нарушений земельного законодательства, предусматривает меры ответственности за ненадлежащее использование земель.

И, как одна из сторон управленческой деятельности органов исполнительной власти, управление земельными ресурсами содержит следующие функции управления (или направления управления):

- ведение государственного земельного кадастра;

- землеустройство;

• ведение государственного мониторинга земель;

• контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель;

• государственная кадастровая оценка земель (как экономическое направление управления земельными ресурсами).

В приведенной системе управления земельными ресурсами, несмотря на взаимообусловливающий характер ее направлений, тесную их связь между собой, ведущая роль должна быть отведена землеустройству [5].

Федеральный закон «О землеустройстве» дает такое определение: «землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)».

Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон [26].

Землеустройство способствует наведению порядка в использовании земли. Оно создает территориальную основу для осуществления комплекса организационно-экономических, агротехнических и мелиоративных мероприятий по повышению плодородия почвы, наиболее эффективному использованию земли и высокопроизводительной сельскохозяйственной техники, рациональной организации производства сельскохозяйственных предприятий различных форм собственности [2].

Землеустройство в широком понимании определяет весь ход земельных преобразований, а его роль как системы организационных, технических, информационных и других мер по управлению земельными ресурсами возросла в той же мере, насколько кардинально изменились земельные отношения: расширение круга их участников, приватизация земли, формирование земельного рынка, развитие экономических регуляторов землепользования.

Между тем, землеустройство имеет и сугубо конкретное содержание, носящее ярко выраженный производственно-хозяйственный характер, и является средством хозяйственного приспособления земли к реальной ситуации в экономике. Именно землеустройство позволяет организовать рациональное использование земель и обеспечить эффективную организацию и территориальное размещение производства, главным образом, сельскохозяйственного [2].

Задачи землеустройства - охрана государственной собственности на землю, общественных земель и других земель независимо от форм собственности, от расхищения и расточительного использования.

Цель землеустройства - организация рационального использования и охраны земель, приведение организации территории и производства в соответствие с существующими земельными отношениями.

К землеустройству отнесены также почвенные, геоботанические, топографические, мелиоративные и другие специальные обследования и изыскания, выполняемые для разработки проектов, схем и мероприятий, направленных на улучшение и более эффективное использование земель, защиту почв от эрозии, охрану земель и других природных ресурсов.

В настоящее время перед землеустройством стоят следующие задачи:

- реализация земельной политики государства путем экономическим и экологически обоснованного распределения земель по формам собственности и субъектам права на землю, создание социальных фондов земель, формирования рациональной системы землепользования, обеспечение социальной справедливости преобразований и гарантий конституционных прав на землю;

- осуществление мероприятий по перспективному распределению земель по организации рационального использования всех категорий земель;

- проектирование и закрепление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, закрепление на местности черты городов и других поселений;

- образование новых и упорядочение существующих земельных участков, оформление планов их границ и закрепление границ земельных участков на местности;

- подготовка землеустроительной документации, необходимой для принятия органами государственной власти Российской федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений по управлению земельными ресурсами, а также для осуществления оборота земель и государственной регистрации прав на землю;

- получение информации о количественном и качественном состоянии земель, об их использовании и оценке качества, необходимой для разработки землеустроительной документации, ведения государственного земельного и иных кадастров, мониторинга земель, государственного контроля за использованием и охраной земель;

- разработка мероприятий по сохранению и улучшению природных ландшафтов, восстановлению и повышению и плодородия почв;

- рекультивация нарушенных земель, землевание малопродуктивных угодий, защита земель от эрозии, опустынивания, подтопления и предотвращение других негативных явлений в состоянии земель; проведение внутрихозяйственной организации территорий землепользований с созданием пространственных условий, обеспечивающих рациональное функционирование объекта землеустройства [3].

Необходимость учета природных свойств территории (климата, почв, рельефа местности, условий увлажнения и др.) для целей сельского хозяйства и землеустройства была осознана аграрной наукой на самых ранних этапах ее становления.

За последние 30 лет при природоохранной организации территории землеустройство приобрело явно адаптивный характер, который выражался в приспособлении к территории, т. е. такой организации использования земель и системы хозяйства, которые наилучшим образом учитывали природные свойства землепользования, и приспособление территории путем целенаправленного изменения производительных и территориальных свойств земель за счет рекультивации, землевания, консервации, мелиорации, проведения культуртехнических и других землеустроительных мероприятий по созданию наилучших организационно-территориальных условий для ведения сельскохозяйственного производства.

В дальнейшем на основании исследований, проведенных учеными ряда высших учебных заведений, академических научно-исследовательских учреждений и производственных организаций, при землеустройстве было использовано два подхода: эколого-ландшафтный и агроэкологический.

Первый подход учитывает ландшафтную дифференциацию территории с выделением эколого-ландшафтных зон (типов, подтипов, видов) и предполагает устройство территории по определенным частям агроландшафта (местностям, урочищам, подурочищам, фациям). Землеустроительное проектирование на ландшафтной основе - начинают с эколого-ландшафтного микрозонирования территории сельскохозяйственного предприятия, которое осуществляют в ходе подготовительных работ при составлении проекта землеустройства, и заканчивают формированием экологически однородных участков, к которым привязывают систему хозяйства, земледелия, природоохранные мероприятия. Дополнительно проектируют организационно-территориальные мероприятия, повышающие экологическую устойчивость (стабильность) территории: микрозаповедники, миграционные коридоры, зоны рекреации и др.

Агроэкологический подход - изучение агроэкологических особенностей территории (агроэкологических факторов и режимов) по отношению к отдельным видам или группам сельскохозяйственных растений и выделение агроэкологически однотипных территорий (типов, классов, комплексов, видов) в качестве базиса для конструирования агроценозов, т. е. для землеустройства.

Итогом землеустроительного проектирования при этом является выделение первичных агроэкологически однородных участков (агроэкотопов) как физической основы, организационно-территориального каркаса для привязки системы ведения хозяйства, установления состава, площадей и трансформации угодий, размещения севооборотов, их полей, рабочих участков, устройства территории садов, виноградников, сенокосов, пастбищ и др. [11].

Землеустройство позволяет создать устойчивые и высокопродуктивные агроландшафты, максимально приближенные к природным. Эго достигается путем установления рационального соотношения площадей между пашней, пастбищами, лесами и водными пространствами применительно к конкретной территории, создавая тем самым рациональное, сбалансированное землепользование. При формировании землепользовании следует максимально учитывать целостность природно-территориальных комплексов различного ранга - от фаций и ландшафтных полос на уровне крестьянских, фермерских хозяйств, до урочищ и т.д. для крупных хозяйствующих образований. Например, защита земель от эрозии эффективна в том случае, когда противоэрозионная организация территорий охватывает целый водосборный бассейн или овражно-балочной системы. В случае размещения в водосборном бассейне множества мелких землепользовании, необходима кооперации или создание более крупных по площади и эффективных в экономическом и экологическом плане землепользовании [17].

Землеустройство должно быть главным инструментом государства в осуществлении любых земельных преобразований так как:

- землеустройство служит главным механизмом образования землевладения (землепользования) любого хозяйства независимо от форм собственности, т.е. без проведения землеустройства, составления проекта, его рассмотрения, согласования, утверждения, отвода земли в натуре, выдачи документа, удостоверяющего право землевладения (землепользования), нельзя начать производство сельскохозяйственной продукции. Следовательно, землеустройство является основным условием организации хозяйства;

- землеустройство способствует взаимному приспособлению производства и территории, или, другими словами, осуществляется территориальная организация производства, в процессе которой с учетом местоположения земель, климата, плодородия почв и других факторов обосновывается специализация хозяйства и в соответствии с этим организуется его территория. Поэтому эффективность землеустройства отражается на производстве (экономике) сельскохозяйственных предприятий. В процессе землеустройства решают вопросы охраны и повышения плодородия почв и рационального устройства территории;

- землеустройство создает оптимальные (для данного уровня развития производительных сил и производственных отношений) организационно-территориальные условия землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности (акционерные общества, товарищества, новые кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства) и должно быть под контролем государства [6].

Государственное регулирование проведения землеустройства позволит обеспечить:

- формирование и реализацию модели долгосрочного развития экономики страны, базирующейся на повышении эффективности использования земельно-ресурсного потенциала;

- существенное увеличение доходов от использования земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

- усиление роли государства в планировании и организации рационального использования земель и их охраны, а также в регулировании устойчивого воспроизводства плодородия почв и ресурсов в сельской местности, включая создание эффективной системы земельного контроля;

- создание социально справедливых и экономически выгодных условий перераспределения и использования земельной собственности, в т. ч. формирование земельных участков сельскохозяйственного назначения из земель, находящихся в коллективно-долевой и общей совместной собственности и в фонде перераспределения;

- повышение эффективности в сфере оборота земель [6].

Основные направления землеустроительной деятельности в России включают:

- разработку федеральных и региональных прогнозов, программ использования и охраны земельных ресурсов, схем землеустройства с учетом градостроительных, экологических, экономических и иных особенностей территории;

- межевание с установлением (восстановлением) на местности границ административно-территориальных образований, границ участков владельцев земли по единой государственной системе и их техническое оформление;

- составление новых проектов землеустройства, упорядочение существующих землевладений и землепользовании с устранением неудобств в расположении земель;

- определение границ земельных участков, установление границ и отвод земельных участков в натуре (на местности), оформление планов (чертежей) границ, подготовку документов для удостоверения прав на земельные участки;

- разработку проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;

- разработку рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от водной и ветровой эрозий, селей, оползней, подтопления, заболачивания, иссушения, засоления, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами, по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, сохранению и повышению плодородия почв;

- обоснование размещения и установления границ особо охраняемых территорий;

- закрепление и изменение на местности городской черты, поселковой черты и черты сельских поселений;

- проведение топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических, историко-культурных и других обследований и изыскательских работ;

- разработку землеустроительной документации, связанной с ресурсной оценкой, использованием и охраной земель, сохранением и развитием исторически сложившейся хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп;

- составление карт и атласов состояния и использования земельных ресурсов;

- инвентаризацию земель, систематическое выявление неиспользуемых, нерационально используемых, используемых не по целевому назначению площадей.

Основное внимание в настоящее время уделяется выполнению следующих работ:

- подготовка материалов для оформления документов, удостоверяющих право на землю (в том числе для собственников земельных долей);

- оказание помощи сельскохозяйственным предприятиям в их реорганизации (реформировании), включая разработку проектов землеустройства, обеспечивающих экономически и экологически обоснованное формирование новых землепользовании.

- обеспечение всех сельскохозяйственных предприятий кадастровыми картами, на которых отражены количественные и качественные показатели каждого участка сельхозугодий;

- анализ использования земельного фонда с целью определения возможности предоставления земель гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного строительства и иных целей;

- подготовка материалов, связанных с установлением ограничений в использовании земель и обременении их правами иных лиц.

Приоритетными направлениями землеустроительной деятельности являются:

- научное обеспечение и прогнозирование последствий намечаемых земельных преобразований;

- обоснование и реализация единой государственной политики в планировании и организации рационального использования и охраны всех категорий земель независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности земельных участков;

- обеспечение целевого использования земель, сохранение ценных земель в сельскохозяйственном производстве;

- формирование и размещение экологически и экономически обоснованных, компактных и рациональных по площади землевладений и землепользовании;

- создание территориальных условий для эффективного функционирования производственных организаций и предприятий;

- разработка комплекса мер по улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, поддержанию устойчивых ландшафтов и охране земель;

- межевание земель с установлением (восстановлением) и закреплением (обозначением) в натуре (на местности) административно-территориальных и территориально-производственных границ в единой государственной системе;

- изготовление документов, удостоверяющих право на землю [7].

Порядок проведения землеустройства (состав действий и последовательность их осуществления) устанавливает государство, и он включает следующие стадии:

- подготовительные работы;

- проектно-изыскательские работы;

- составление, обсуждение и утверждение проекта землеустройства;

- экспертизу проекта (преобразования природы), экспертизу экологическую;

- перенесение проекта в натуру (на местность);

- изготовление, размножение и выдачу землепользователю (при межхозяйственном землеустройстве - землепользователям) землеустроительных документов;

- авторский надзор за осуществлением землеустройства.

В сложном процессе землеустройства большое место отводится геодезическим работам. Для землеустроительных мероприятий используют планы, карты и профили, полученные в результате выполнения геодезических работ. При составлении землеустроительных проектов широко используют геодезические приборы и методы. Наконец, используя геодезические методы, переносят на местность границы спроектированных объектов землеустройства (участки, поля и другие объекты). Таким образом, землеустроительные мероприятия начинают и завершают геодезическими работами.

Все виды землеустроительных работ: образование, реорганизацию и упорядочение землепользовании, выявление новых земель для освоения и изменения угодий, внутрихозяйственное землеустройство всех сельскохозяйственных предприятий, а также выполнение для этих целей изыскательских, обследовательских, съемочных и других работ - проводят проектные институты по землеустройству (гипроземы), землеустроительные экспедиции или филиалы в областях (краях) и землеустроители районных управлений сельского хозяйства [4].

Система мероприятий по землеустройству должна включать основные направления:

- реализация приоритетных направлений государственной политики в сфере использования земель и их охраны;

- совершенствование распределения земель и улучшению организации их рационального использования;

- обеспечение охраны земель;

- установление ограничений и обременений прав на землю [5].

По задачам, содержанию и методам проведения землеустройство подразделяют на два основных вида - межхозяйственное и внутрихозяйственное.

Межхозяйственное землеустройство проводят с целью регулирования и укрепления земельных отношений и организации рационального использования земли путем правильного ее распределения между отраслями народного хозяйства, предприятиями, организациями и учреждениями.

В результате государственный земельный фонд распределяют между землепользователями, образуя землепользования, устанавливают хозяйственно правильные границы каждого из них.

Внутрихозяйственное землеустройство создает территориальную основу для наведения порядка на земле, подъема культуры земледелия и продуктивности сельскохозяйственных угодий, полного и правильного использования каждого гектара земли, высокопроизводительного применения техники и рациональной организации производства сельскохозяйственных предприятий всех форм собственности. Его проводят на всех землях, закрепленных за сельскохозяйственным предприятием (пашня, залежь, пастбища, сенокос, многолетние насаждения, орошаемые, осушенные и другие земли) [4].

Одним из важнейших требований, предъявляемых к землеустройству, является создание организационно-территориальных условий для получения высоких устойчивых урожаев. В этих целях при проведении землеустроительных работ должны учитываться не только экономические условия хозяйствующего субъекта, но и природно-климатические и почвенно-мелиоративные факторы [17].

Внутрихозяйственное землеустройство проводят в границах отдельных сельскохозяйственных предприятий, где земля выступает в качестве главного средства производства, в целях наиболее эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения.

На основе почвенно-климатических, агроландшафтных, ландшафтно-экологических и экономических особенностей каждого хозяйства устанавливают число и размеры производственных подразделений с введением или корректировкой севооборотов и организацией сельскохозяйственных угодий, а также с учетом размещения дорожной сети, населенных пунктов и производственных центров.

При этом разрабатывают мероприятия по защите почв от эрозии и других негативных последствий.

Внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных предприятий проводят в единой технологической связи со схемами землеустройства района.

Внутрихозяйственное землеустройство - это социально-экономический процесс организации рационального использования и охраны земель и связанных с ним средств производства в конкретных сельскохозяйственных предприятиях, включающий систему мероприятий по организации производства и территории, осуществляемый на основе проекта.

Проект внутрихозяйственного землеустройства представляет собой совокупность документов (расчетов, чертежей) по организации рационального использования и охране земель и связанных с ней средств производства в конкретном сельскохозяйственном производстве.

Состав и содержание проекта внутрихозяйственного землеустройства определяются природными и социально-экономическими условиями, формами землевладения и землепользования, степенью устроенности территории и освоения ранее разработанных проектных решений.

Проекты внутрихозяйственного землеустройства совместно с руководителями и специалистами хозяйства разрабатывает группа специалистов Гипрозема или землеустроительной экспедиции в составе инженера-землеустроителя, агронома, экономиста, агролесомелиоратора, гидротехника и др.

Проект внутрихозяйственного землеустройства состоит из графической части (проектный план и план землепользования, чертеж полевого обследования, карта предшественников сельскохозяйственных культур) и текстовой части (задание на составление проекта, объяснительная записка к проекту с экономическими обоснованиями, расчетами, таблицами и другими материалами; протоколы рассмотрения и утверждения проекта и др.).

Одновременно составляют план осуществления проекта, в котором указывают сроки и последовательность выполнения намеченных мероприятий, определяют затраты средств, труда с учетом возможностей хозяйства.

Внутрихозяйственное землеустройство проводят при организации хозяйства, изменении его специализации, разделении или слиянии хозяйств, несоответствии существующей организации территории хозяйства с перспективами его развития и государственных планов закупок сельскохозяйственной продукции.

Внутрихозяйственное землеустройство проводят на основе заданий на составление проекта. Задание на составление проекта разрабатывают руководители и специалисты хозяйства с участием работников Гипрозема или землеустроительных экспедиций (филиалов) [3].

Как отмечают некоторые авторы, в современном землеустройстве выделяются следующие проблемы:

- совершенствование земельного законодательства в условиях увеличивающегося спроса на землю и изменения форм собственности;

- поиск путей использования земельных ресурсов в условиях их ограниченности и роста спроса на них;

- совершенствование методики оценки земель в условиях усложнения форм использования земель и увеличения спроса на землю;

- особенности устройства земель в условиях многообразия форм собственности и хозяйствования и динамичного изменения числа, размеров и размещения землепользований (владений);

- устройство земель сельских поселений в условиях увеличения спроса на землю, формирование новых хозяйственных центров и увеличения размеров личных подсобных хозяйств;

- оптимизация сельского расселения в условиях существенного изменения системы землепользования, форм собственности и хозяйствования [6].

Для решения этих вопросов в настоящее время проводятся следующие мероприятия:

- разработка концепции совершенствования организационно-экономического и правового обеспечения регулирования земельных отношений в части земель сельскохозяйственного назначения;

- внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием оборота земель сельскохозяйственного назначения;

- установление критериев, определяющих использование земель не по целевому назначению;

- разработка порядка и методов проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения, включая методику составления проектов комплексного землеустройства;

- землеустроительное обеспечение приоритетных национальных проектов, а также Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг.;

- определение видов и содержания документов, устанавливающих разрешенное использование земель сельскохозяйственного назначения (зонирование межселенных территорий);

- упорядочение рынка оказания землеустроительных услуг с целью снижения сроков и стоимости выполнения землеустроительных работ [6].

Таким образом, на современном этапе землеустройство является социально-экономический процессом и системой мероприятий по организации использования и охране земли, организации и регулированию землевладений, землепользовании и специальных фондов земель, устройству территорий сельскохозяйственных предприятий и крестьянских хозяйств, созданию благоприятной экологической среды и улучшению природных ландшафтов.

Общей целью землеустройства является получение определённого экономического результата. Содержание землеустройства в настоящее время определяется способом общественного производства, уровнем развития производительных сил и производственных отношений, соответствующих земельных отношений, обусловленных формами собственности на землю и другие средства производства [23].